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　　市外事辦

　　隨著我市擴(kuò)大對外開放，我市人員和機(jī)構(gòu)赴海外的數(shù)量迅猛增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全市通過旅行社組團(tuán)出國(境)游客總數(shù)為374000余人次；截止2011年，全市累計(jì)批準(zhǔn)境外企業(yè)和機(jī)構(gòu)1428家，分布在全球96個國家和地區(qū)；另有長住境外寧波籍人員7000多人。如果加上留學(xué)、參展、遠(yuǎn)洋捕撈、外派勞務(wù)等人員，這個數(shù)據(jù)將超過40萬人次。

　　然而，近年來由于受地區(qū)政局動蕩、自然災(zāi)害、恐怖襲擊、海盜劫持、漁事糾紛以及我“走出去”人員自身文明素養(yǎng)等因素影響，我市人員和機(jī)構(gòu)在海外遭遇的安全事件數(shù)量也呈上升趨勢，他們的生命財(cái)產(chǎn)安全受到了嚴(yán)重威脅，我市海外領(lǐng)事保護(hù)形勢較為嚴(yán)峻。加強(qiáng)預(yù)防性海外領(lǐng)事保護(hù)工作，維護(hù)我市海外公民和機(jī)構(gòu)的安全，已顯得尤為重要。

　　一、什么是預(yù)防性海外領(lǐng)事保護(hù)

　　說到預(yù)防性海外領(lǐng)事保護(hù)，首先要了解涉外管理、涉外安全管理以及領(lǐng)事保護(hù)這三個基本概念以及它們相互間的關(guān)系。

　　涉外管理，即涉外事務(wù)管理，通俗地講就是指涉及來華的外國人和去國外的中國人的相關(guān)事務(wù)的管理。隨著我國實(shí)行對外開放，人員往來日趨頻繁，涉外事務(wù)層出不窮，涉外管理越來越得到重視。

　　與此同時(shí)，在人員往來過程中，由于受一些主客觀因素影響，經(jīng)常會發(fā)生一些涉及安全的問題，政府保障來華外國人和海外中國人的生命財(cái)產(chǎn)安全，稱作涉外安全管理。其中，為在海外的中國公民和機(jī)構(gòu)提供安全保護(hù)，通常被稱作領(lǐng)事保護(hù)。《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》以及相關(guān)國際法公約規(guī)定，一國公民、法人的合法權(quán)益在它國受到侵害時(shí)，該國駐當(dāng)?shù)厥埂㈩I(lǐng)館依法向有關(guān)當(dāng)局反映有關(guān)要求，敦促對方依法公正、妥善處理，從而維護(hù)該國公民、法人的合法權(quán)益。

　　《中華人民共和國國籍法》規(guī)定，凡具有中國國籍者，都可以得到中國政府的領(lǐng)事保護(hù)，也就是說，只要是中國公民，都是領(lǐng)事保護(hù)的對象�？梢姡瑸樵诤Ｍ獾闹袊�公民和機(jī)構(gòu)提供安全保護(hù)，是政府應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。同時(shí)，政府還要千方百計(jì)做好宣傳、教育、培訓(xùn)等工作，來不斷增強(qiáng)赴海外公民的風(fēng)險(xiǎn)意識和防范能力，避免或減少因發(fā)生涉安全事件而遭受生命財(cái)產(chǎn)損失，這就是預(yù)防性海外領(lǐng)事保護(hù)。

　　二、我市涉外管理工作的探索與實(shí)踐

　　寧波是全國首批對外開放的沿海城市，30多年來，國民經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，社會事業(yè)明顯進(jìn)步，城市國際化水平和知名度顯著提升，百姓生活日漸富裕。開放讓寧波與世界的聯(lián)系更加緊密、人員往來更加頻繁。人員的頻繁往來，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來生機(jī)與活力的同時(shí)，也給社會管理尤其是涉外管理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。改革開放以來，在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在各地、各部門的大力支持與配合下，我市涉外管理工作在探索中進(jìn)步，在實(shí)踐中發(fā)展，在創(chuàng)新中取得實(shí)效。

　　(一)黨委、政府高度重視。作為一項(xiàng)關(guān)系對外開放形象、關(guān)系民生、關(guān)系社會穩(wěn)定的大事，市委、市政府一貫重視涉外管理工作，堅(jiān)持以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)調(diào)查研究，努力創(chuàng)新舉措，狠抓工作落實(shí)，并將其納入了社會管理范疇統(tǒng)籌考慮和部署。特別是近年來，隨著我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級期和社會發(fā)展進(jìn)入矛盾凸顯期，誘發(fā)涉外安全問題的因素明顯增多，涉外管理面臨的形勢呈復(fù)雜化、多元化趨勢，涉外管理被擺到了更加突出的位置。2012年，有關(guān)涉外管理工作首次寫入了《市政府工作報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)涉外安全管理”。《寧波市加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理規(guī)劃綱要2012-2016年》又把加強(qiáng)和創(chuàng)新在甬外籍人員管理提出具體規(guī)劃意見。此外，自今年起，涉外管理相關(guān)事項(xiàng)納入了“兩新組織”社會管理綜合治理與平安市、縣(市、區(qū))創(chuàng)建工作范疇等等，涉外管理正隨著社會管理的創(chuàng)新而不斷創(chuàng)新。

　　(二)體制機(jī)制不斷完善。近年來，我市涉外管理工作按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合”總的原則和要求，著力加強(qiáng)體制機(jī)制和規(guī)范化建設(shè)。為切實(shí)加強(qiáng)海外領(lǐng)事保護(hù)工作、境外非政府組織在甬活動管理工作，2008年和2010年分別成立了我市境外人員和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作聯(lián)席會議、境外非政府組織在甬活動管理工作聯(lián)席會議，兩個聯(lián)席會議分別涵蓋了近30家與涉外事務(wù)相關(guān)聯(lián)的政府組成部門，且會議制度經(jīng)常化、規(guī)范化，以確保在處置涉外突發(fā)事件可有效調(diào)動多方資源，發(fā)揮聯(lián)動效應(yīng)。另外，年內(nèi)還將成立在甬外籍人員管理局際協(xié)調(diào)小組。至此，“多方聯(lián)動、立體交叉”的涉外管理工作格局基本形成。2006年，出臺了《寧波市涉外突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案》，2007年配套制訂了預(yù)案《操作手冊》。2010年又根據(jù)《預(yù)案》要求，在總結(jié)涉外案(事)件處置的經(jīng)驗(yàn)和做法基礎(chǔ)上，制訂了《寧波市涉外案(事)件處理操作手冊》。上述《預(yù)案》及配套《操作手冊》等的制訂和出臺，突出可操作性和實(shí)用性，為處置涉外突發(fā)案(事)件提供了依據(jù)和操作規(guī)范。

　　(三)成功處置一批重大涉外安全事件。近年來，市外辦、市公安局、市外經(jīng)貿(mào)局、市旅游局、市教育局、市衛(wèi)生局、市民政局、市海洋漁業(yè)局、市政府新聞辦等部門之間，市級部門與各縣(市、區(qū))之間建立聯(lián)動，按照“屬地管理、屬人管理、戶籍管理”和“誰主管、誰負(fù)責(zé)；誰派出、誰負(fù)責(zé)”的原則，不斷健全涉外工作小范圍協(xié)作機(jī)制，妥善處置了一批來甬外籍人員涉及貨物走私、非正常死亡、交通事故、勞資糾紛等領(lǐng)域的涉外突發(fā)案(事)件，出色完成了利比亞動亂、日本“核泄漏”事件中的撤僑任務(wù)。

　　三、加強(qiáng)預(yù)防性海外領(lǐng)事保護(hù)工作是我市擴(kuò)大對開放的迫切需要

　　有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949年至1979年暨改革開放前30年，我國公民出境人數(shù)累計(jì)28萬人次(平均每年不足10000人)，而2011年則突破了7000萬人次，預(yù)計(jì)到2020年我國出境人數(shù)將超過1億人次。目前，我國已批準(zhǔn)出境旅游目的地國家和地區(qū)135個，已在177個國家和地區(qū)投資，設(shè)立海外企業(yè)1.8萬多家，海外承包項(xiàng)目約4000個，境外資產(chǎn)1.6萬多億美元。

　　再來看我們寧波。經(jīng)商、旅游、留學(xué)、境外投資(諸如境外資源開發(fā)利用、營銷網(wǎng)絡(luò)、實(shí)業(yè)并購等)是我市人員和機(jī)構(gòu)“走出去”主要模式，其中經(jīng)商和旅游占主導(dǎo)地位，看看近3年來的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。出國(境)旅游情況：2009年全市通過旅行社組團(tuán)出國(境)游客總數(shù)為158800余人次，2010年度則為260800余人次，2011年則突破了374000余人次，年均同比增長64%左右。如果按年均同比增長50%保守計(jì)算，預(yù)計(jì)到2020年我市旅游出國(境)人數(shù)將超過120萬人次。企業(yè)“走出去”情況：2009年全市累計(jì)批準(zhǔn)境外企業(yè)和機(jī)構(gòu)1068家，全年新批177家，2010年則為1243家，新增175家；2011年則達(dá)到了1428家，新增185家；截至今年6月底，新增境外企業(yè)和機(jī)構(gòu)118家，預(yù)計(jì)到今年底全市累計(jì)批準(zhǔn)境外企業(yè)和機(jī)構(gòu)數(shù)將突破1600多家，年均遞增數(shù)接近200家。如果按年均新增100家保守計(jì)算，預(yù)計(jì)到2020年全市境外企業(yè)和機(jī)構(gòu)將接近2500家。從“走出去”人員和機(jī)構(gòu)分布情況看，既有歐美日等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，也有新興國家和地區(qū)，甚至有非洲等相對落后的國家和地區(qū)，總體保持“亞洲主導(dǎo)，各洲并存”的格局。

　　在當(dāng)前錯綜復(fù)雜的國際安全環(huán)境下，近年來，我市人員和機(jī)構(gòu)在海外遭遇的安全事件數(shù)量呈上升趨勢。2011年2月，利比亞發(fā)生政變，在利比亞承接項(xiàng)目的寧波華豐控股有限公司項(xiàng)目工地受到?jīng)_擊，公司和員工的財(cái)物被搶，公司961名員工被困海外，陷入危險(xiǎn)境地，經(jīng)精心策劃和嚴(yán)密組織，終于在第一時(shí)間將所有員工安全撤回寧波。2011年3月，日本發(fā)生“3•11”強(qiáng)震和核泄漏事件，數(shù)百名在日勞務(wù)、留學(xué)、旅游的寧波籍人員安全受到威脅，我們立即啟動應(yīng)急機(jī)制，多部門聯(lián)動，逐個排查摸底，確切掌握人員位置和安全狀況，并及時(shí)做好提醒工作，全力確保寧波籍人員在地震災(zāi)區(qū)的安全。而今年5月僅一個月內(nèi)，就連續(xù)發(fā)生了3起我市企業(yè)境外機(jī)構(gòu)人員遭綁匪綁架、遭槍擊、遭非法拘押等事件。

　　接連發(fā)生海外安全事件的原因很多，主要是：地區(qū)政局動蕩、恐怖主義勢力趁機(jī)做大，我國海外公民容易淪為某些當(dāng)?shù)卣�治勢力相互斗爭的籌碼而遭遇風(fēng)險(xiǎn)；勞務(wù)糾紛導(dǎo)致惡性暴力沖突，境外企業(yè)和外派員工、外派員工與當(dāng)?shù)毓蛦T之間糾紛頻發(fā)；海盜猖獗，對我國海上戰(zhàn)略通道安全構(gòu)成持續(xù)威脅；公民在海外遭遇自然災(zāi)害、意外事故或治安事件。此外，在黃海、東海、南海海域，“漁民”越界違規(guī)捕撈時(shí)有發(fā)生，加之周邊國家與我國在海洋權(quán)益和島嶼主權(quán)等問題上存在爭議，小小的漁業(yè)糾紛極易演變成外交危機(jī)。與此同時(shí)，我海外公民自身素質(zhì)也有待提高，一個現(xiàn)狀是公民出國前缺乏必要的安全培訓(xùn)，對海外安全環(huán)境缺乏必要、基本的了解，自保能力較差，甚至部分公民素質(zhì)低下，不尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，出現(xiàn)違法犯罪、傷風(fēng)敗俗等行為；部分境外機(jī)構(gòu)安保工作不重視、安保機(jī)制不健全、保護(hù)措施不到位等。值得關(guān)注的是，近年來，海外涉及我國重大安全的突發(fā)事件呈現(xiàn)出全球多點(diǎn)強(qiáng)勢爆發(fā)態(tài)勢，且政治敏感性顯著增強(qiáng)，各類安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動效應(yīng)突出，我國海外公民和機(jī)構(gòu)面臨的安全形勢更趨嚴(yán)峻，且日益多元化。

　　海外人員和機(jī)構(gòu)安全事件頻發(fā)，僅憑單一的外交手段或者應(yīng)急處置，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足海外安保工作的需要。在海外安全風(fēng)險(xiǎn)急劇上升趨勢下，我們必須加強(qiáng)應(yīng)對海外安全風(fēng)險(xiǎn)能力建設(shè)，唯一有效途徑就是切實(shí)提高思想認(rèn)識，做到“預(yù)防為先、防患于未然”。為此，今年底外交部將在大連市與寧波市舉行全國海外預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)工作啟動儀式，就加強(qiáng)預(yù)防性海外領(lǐng)事保護(hù)工作率先進(jìn)行試點(diǎn)。為配合這項(xiàng)啟動儀式，今天我們舉行了新聞發(fā)布會，接下來，我們還將分別開展有關(guān)領(lǐng)事保護(hù)常識的普及宣傳、培訓(xùn)等活動，努力爭取領(lǐng)事保護(hù)“家喻戶曉，人人皆知”。

　　在這里，我懇請各位媒體記者，多多關(guān)注這方面的工作，同時(shí)幫助我們多提醒、多呼吁。同時(shí)，我今天還要借媒體這個平臺，對已經(jīng)在境外的或即將去境外的寧波市民、企業(yè)、機(jī)構(gòu)有以下幾點(diǎn)提醒：

　　一是要利用好我國外交資源。到了境外后，要及時(shí)與我駐當(dāng)?shù)氐氖诡I(lǐng)館取得聯(lián)系，告知你的住址、聯(lián)系電話、工作單位等有關(guān)情況，以便有事時(shí)可以在第一時(shí)間得到使領(lǐng)館的幫助。

　　二是要購買相應(yīng)安全保險(xiǎn)。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，減少后顧之憂，赴境外投資企業(yè)必須辦理投資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，個人出境旅游應(yīng)購買具有意外保障和醫(yī)療補(bǔ)償功能的旅行保險(xiǎn)，最好選擇有境外合作救援機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)公司的產(chǎn)品，旅行社應(yīng)投保旅行社責(zé)任保險(xiǎn)。

　　三是要關(guān)注資質(zhì)認(rèn)定。企業(yè)赴海外經(jīng)營，必須嚴(yán)格資質(zhì)認(rèn)定，資質(zhì)不符、不過關(guān)的一律不批準(zhǔn)、不派出；與國外企業(yè)或機(jī)構(gòu)開展合作的，也要切實(shí)了解和掌握合作對象的資質(zhì)問題，防止被欺騙和欺詐行為。赴海外旅游的游客，一定要選擇符合資質(zhì)的旅行社，不要因?yàn)橐粫r(shí)貪圖小便宜，而蒙受大的損失。

　　四是要有必要的安全防范措施。無論是企業(yè)或是個人，在加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識基礎(chǔ)上，還要制訂必要的安全防范措施，了解基本的安全常識，掌握基本的應(yīng)急技能，同時(shí)還要懂得如何處置。旅行社應(yīng)與游客簽訂規(guī)范的出境旅游合同、召開行前說明會，告知游客相關(guān)注意事項(xiàng)及安全防范措施，以提高游客的自我防范能力。

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